El Govern Municipal, del voluntarisme a la governança.

(Per Albert Calderó i Manuel Zafra. Publicat a "Gestión y Análisis de Políticas Públicas", nº 25, MAP 2004).

Divuit hores d'un dilluns. Un grup municipal de govern delibera sobre les iniciatives polítiques que portarà al pròxim ple, la reunió té lloc en aquestes hores perquè diversos regidors de l'equip treballen i resulta impossible convocar-la abans, durarà fins a les vint-i-dues. A l'altura de les vint quaranta-cinc intervé el regidor d'urbanisme, s'ha incorporat una mica més tard, és metge i ha hagut d'atendre un pacient. Com desconeix el vocabulari específic de la matèria ha preparat acuradament la proposta, porta diversos dies estudiant els informes tècnics i intercanviant impressions amb l'arquitecte.

Al llarg de vint minuts, el regidor exposa el pla de reforma en un barri de la ciutat, els seus companys escolten entre sorpresos i indiferents el maneig dels termes urbanístics, quan finalitza, pregunta els dubtes que la iniciativa mereix a l'equip, una jove regidora, nova en el càrrec, responsable de l'àrea de cultura i esports, demana aclariment sobre les eventuals repercussions del projecte al poliesportiu, el regidor fa un gest de negació i tot seguit, sol·licita l'aprovació que obté l'assentiment deferent de la resta de l'equip. L'alcalde dóna per conclosa la deliberació i apressa per a la discussió del punt pròxim. Són les vint-i-una trenta i queden diverses intervencions.

2. L'arquitecte municipal polivalent

En un altre ajuntament. Les onze del matí de qualsevol dia feiner. L'arquitecte municipal rep la visita del regidor d'obres, vol saber l'estat del projecte sobre enllumenat públic en un carrer de la ciutat. L'arquitecte demana disculpes pel retard, la remodelació del teatre municipal requereix en aquest moment tota la seva dedicació. Al cap d'una estona sona el telèfon, el regidor de cultura li recorda la urgència de la remodelació al teatre. És cert, però el regidor d'urbanisme ha cridat apressant els informes de llicències i no disposa de temps suficient per atendre tantes peticions simultànies. El regidor d'urbanisme li adverteix de la pressa en comptar amb les llicències. L'arquitecte, una mica molest, el fa saber que està molt ocupat en el projecte d'enllumenat i del teatre.

3. Així és el govern i la direcció|adreça en la majoria dels ajuntaments

És així. En la majoria dels ajuntaments espanyols la tasca de govern consisteix en l'acompliment voluntarista de responsabilitats polítiques des d'un desconeixement gairebé complet, que intenta compensar-se amb una dedicació heroica i amb uns mètodes de govern d'una patètica inadecuació a les necessitats i exigències de la democràcia del segle XXI.

Als que desconeguin el funcionament intern dels Ajuntaments actuals les dues anècdotes els semblaran fantasies surrealistes pròpies de Buñuel. Als que coneixen la realitat els sembla, en general, una pintura molt realista. No és la primera vegada que expliquem|comptem aquestes anècdotes: solem utilitzar-les als seminaris que sovint donem|impartim per a alcaldes i regidors. Els nostres assistents reconeixen en aquestes narracions escenes familiars amb freqüents gests d'assentiment.

El propòsit del nostre treball|feina és oferir claus per millorar la direcció|adreça política dels ajuntaments. Creiem que aquesta és la directriu crucial d'una estratègia que pretengui millorar el nostre sistema polític local, emmarcant el tema en la qualitat de la representació.

Avui és habitual declarar l'esgotament de la democràcia representativa i advocar per formes de participació ciutadana com a única o, almenys, millor camí per millorar la qualitat de la democràcia local. Nosaltres no neguem els beneficis de la participació però sostenim que tindrà un abast limitat si descuidem la importància de la representació. Procedim així invertint els termes del debat: l'habitual en la literatura politológica és buscar formes d'innovació democràtica com els ciutadans jurats o els pressuposts participatius; nosaltres, en canvi, pretenem reforçar la representació contribuint a un millor enteniment|entesa de la política local.

No obstant això, la nostra no és només una proposta del costat dels governants, també ho és del costat dels governats perquè la qualitat de la representació obliga a plantejar la pedra angular del concepte: la controvèrsia entre el mandat dels representats i la independència dels representants.

Concebuda en aquestes coordenades, l'organització del govern local ha de contemplar|preveure-se dins de la teoria de la democràcia. Seria insuficient reduir la qüestió a un mer reajustament de les regidories per fer de l'equip de govern una organització eficient, l'objectiu és més elevat: fer de la relació governants-governats l'eix de la política local.

4. El model ministerial: una forma de govern local manifestament millorable

La primera anècdota reflecteix les formes de treball|feina habituals de la majoria d'equips de govern dels ajuntaments espanyols de mida mitja, de deu mil a un milió d'habitants.

En ells l'Alcalde, tot just prendre possessió reparteix delegacions, és a dir, reparteix les seves atribucions com a cap de l'administració municipal, a tots els regidors electes de la seva candidatura estructurant una espècie de consell de ministres local. Cada regidor rep un "tros d'ajuntament" per administrar. Cada regidor es converteix en una espècie de ministre local de cultura, o esports, o hisenda, o urbanisme, o sanitat. Cada regidor, a partir d'aquell moment, en teoria, ha de dirigir als funcionaris que s'ocupen de les matèries de la seva competència, ha de rebre els ciutadans que volen tractar d'aquests assumptes, ha de ser un negociador dels seus temes davant de les administracions superiors, ha de definir les polítiques del seu camp, etc. igual que un ministre, és un responsable integral de la temàtica municipal que li ha correspost.

Clar que les diferències entre un ministre i un regidor electe són bastant considerables. A Espanya un President del Govern pot elegir els seus ministres no ja entre els diputats del seu partit (que ja seria un gran camp on elegir, ja que un partit guanyador de les eleccions generals disposa almenys de 160 o 170 diputats), no ja entre els cents de milers de militants del seu partit, sinó entre tots els espanyols grans d'edat. Així, elegir bons ministres és factible.

Però segons el sistema de govern imperant avui a Espanya (1) un alcalde ha de repartir tots els "ministeris" del seu ajuntament entre tots els membres electes de la seva llista. Ha de trobar en aquest petit grup de deu, dotze, catorze persones a un bon directiu dels tècnics i administratius d'urbanisme, que sàpiga molt, d'urbanisme, que sigui a més un gran negociador, que sigui capaç d'idear les polítiques urbanístiques i sigui un bo relacions públiques per atendre sobre aquest tema als veïns, i als promotors, i als arquitectes, ...y als periodistes. I a més ha de trobar també un personatge de semblants qualitats en el camp de la hisenda, i un altre en el camp de la sanitat, i un altre en el camp dels serveis socials, i així successivament fins a esgotar l'ampli i variat temari de la política municipal.

Claro, és completament impossible que una llista electoral local aculli a deu, dotze, catorze especialistes en les deu, dotze, catorze temàtiques sectorials municipals. El que succeeix sempre és que gairebé tots ells són uns perfectes ignorants de les seves competències, i que confien en algun miracle que els atorgui la inspiració necessària per no ficar la pota.

Com és possible que tamaña aberració sigui considerada en general, per part de tots els partits polítics, el sistema idoni per governar l'ajuntament?

Tot és culpa de la inèrcia. Han perviscut unes formes d'organitzar el govern sorgides en un context que ha desaparegut, i la inèrcia les manté amb manifest trencament del bon govern local.

El 1979, a l'inici de la democràcia local, els municipis arrossegaven un retard secular, agreujat per la incertesa de la transició: en els quatre anys que intervenen entre la mort de Franco i les primeres eleccions, la política local va estar encallada en la provisionalitat.

Tot estava per fer. Els serveis públics més elementals: aigua, enllumenat, pavimentació... presentaven uns nivells mínims. Aquesta evidència de les necessitats va propiciar que els ajuntaments democràtics naixessin com|com a organitzacions rendiment en un context simple i previsible. Anomenarem aquestes organitzacions de rendiment model ministerial. El govern es divideix en àrees dirigides per un regidor segons principi de divisió del treball|feina però, com assenyala H. MINTZBERG (2), una organització és una simultaneïtat problemàtica entre la divisió del treball|feina i la posterior coordinació per facilitar visió de conjunt.

La divisió del treball|feina empeny a l'organització amb una força centrífuga, la coordinació, en canvi, intenta neutralitzar la fragmentació amb una força centrípeta. Aquest camp de forces porta a l'organització en direccions|adreces trobades, no són complementàries, poden arribar a ser-ho però no es pot descomptar que la conciliació tingui lloc de forma espontània.

Enumerem a continuació els mals del model ministerial seguint la tensió entre ambdós principis organitzatius. Abans hem d'al·ludir a una variant pròpia del govern local provocada pel marc legal que multiplica el nombre d'àrees i, per tant, eleva els costos de coordinació. A diferència altres nivells de govern com el nacional o l'autonòmic, en el govern local qui integren l'equip de govern han ser elegits, l'alcalde no pot nomenar regidor a algú no s'hagi presentat a les eleccions. Aquesta restricció fa que els components d'una llista amb expectatives de guanyar tinguin la seguretat d'assumir responsabilitats de govern amb retribució i dedicació exclusiva.

No és en cas d'estranyar que el nombre d'àrees siguin tan extenses com el d'aspirants. La fragmentació que genera aquest fenomen encareix els costos de coordinació i converteix l'alcalde en àrbitre de les disputes entre regidories. Augmenta la temptació d'elevar a l'alcalde qualsevol situació problemàtica de rivalitat entre àrees amb l'efecte indesitjable d'emprar més temps en resoldre els conflictes interns que en governar. L'Alcalde manca d'arguments per dirimir les diferències perquè desconeix la realitat d'on sorgeixen, decidirà intuïtivament i, amb tota probabilitat, accentuarà el mal.

Aquesta saturació en el vèrtex congestiona la direcció|adreça política. Totes les debilitats del model ministerial neixen de la descoordinació i, al seu torn, la descoordinació d'un dèficit de deliberació col·legiada i d'un verdader esforç conjunt que hauria de ser previ a l'impuls de les polítiques, però que, paradoxalment, té lloc una vegada posades en marxa les iniciatives.

El cas del regidor d'urbanisme expressa justament la baixa qualitat del temps dedicat a la deliberació. Les reunions de la comissió de govern en no poques ocasions suposen una "socialització de la incertesa", quan un regidor sent inseguretat davant d'un assumpte controvertit i sol·licita l'anuencia de la resta dels membres del govern per compartir els riscs de la mesura. Tanmateix, la sol·licitud d'ajuda resulta inútil perquè ningú no vol assumir responsabilitat sense haver intervingut ni disposar d'informació suficient.

Potser la conseqüència més inquietant d'aquest temps marginal dedicat a la deliberació, unit a la bisoñez dels regidors i a la inevitable rivalitat entre àrees, sigui la virtual captura dels membres del govern local pels grups ben organitzats del municipi fins al punt que el regidor de torn acaba erigit en defensor d'aquests interessos davant dels restants membres de l'equip. En mancar d'estratègia per discriminar entre diferents polítiques, les prioritats no es fixen atenent la rellevància d'un problema sinó l'habilitat de cada regidor per argumentar l'oportunitat de les seves peticions. No seria estrany que el regidor amb els arguments més persuasius estigués alliçonat per un d'aquests grups de pressió.

No hem de deixar-nos guanyar pel prejudici de veure en els grups d'interès els portadors de pretensions particulars i inadmissibles però tampoc no podem oblidar que són els assumptes més específics els que superen les dificultats de l'acció col·lectiva. Segons M. OLSON (3), quan un problema afecta a un col·lectiu de gent molt ampli difícilment el mobilitzarà; al contrari si els beneficis o els perjudicis recauen sobre un grup petit no tardarà a reaccionar per oposar-se o recolzar la política. I per això els interessos més ben organitzats puguin ser els menys generalizables. Si un govern local no està en condicions d'examinar aquestes situacions acabarà cedint a l'estratègia articulada pels grups.

Com després tindrem ocasió d'analitzar, els grups d'interès, les associacions de veïns, les empreses o els sindicats formen part d'una xarxa que ha de ser governada però per treure el més profitós de la xarxa és necessari que el govern lideri l'articulació dels diferents poders que la integren o almenys, si no pren la iniciativa, estigui en condicions de neutralitzar les reivindicacions contràries a l'interès públic o fins i tot més, pugui convertir la pressió dels diferents poders enfrontats en un exercici de deliberació i cooperació entre ells.

Si un govern local concebut des del model ministerial té una eficàcia molt dubtosa en la definició de polítiques i a la presa de decisions, una cosa semblant ocorre en la seva capacitat de dirigir l'administració. Tal com veiem en la segona anècdota, la de l'arquitecte municipal polivalent, és una característica dels ajuntaments de mida mitja la inevitable transversalidad de les polítiques, la necessitat que gairebé tot el personal distribueixi el seu temps en actuacions temáticamente molt diverses.

Seria impossible econòmicament organitzar un ajuntament de mida mitja des d'una lògica divisional, amb unitats totalment independents per a cada temàtica local. Però si l'estructura política adopta la forma de multitud de responsables actuant cada un al seu aire és inevitable que molts funcionaris hagin de compartimentar la seva atenció cap a moltes actuacions diverses. Això fa que a la pràctica els regidors es converteixin en uns pobres predicadors intentant que, per llàstima o per misericòrdia, els funcionaris s'ocupin del seu tema particular. La conseqüència pràctica és que de fet són els funcionaris els que acaben decidint les verdaderes prioritats, i que és el ritme i els objectius de treball|feina decidits de forma autogestionada pels funcionaris els que defineixen l'agenda política, i no al revés.

5. Proposem un nou model de govern local

El debat entorn de la gobernanza, el pes de les institucions o la generació de capital social, giren entorn del lideratge per assolir la confiança suficient que promogui la cooperació entre tots els poders de la xarxa.

Sembla obvi que un govern amb la lògica del model ministerial té baixes capacitats per a una gobernanza de qualitat. Està concebut com una organització de rendiment més apta en el desplegament d'un incessant activisme municipal (fer moltes coses) que d'una organització estratègica preparada per jerarquitzar les seves prioritats d'acord amb criteris debatuts al si de l'equip de govern.

Perquè la gobernanza sigui l'objectiu del govern local és necessari acabar amb la figura benintencionada del regidor obsessionat per merèixer el sou que s'esforça a aprendre urbanisme. Això és un error. La formació d'un governant no exigeix competència professional o, almenys, no és la més valuosa de les exigències requerides per la direcció|adreça política. Per exemple, en el cas de l'arquitecte municipal el que ha de ser clar és quina de les tres polítiques -l'enllumenat del carrer, la remodelació del teatre o l'informe per a la llicència d'obres- té preferència. Cap criteri expert no decidirà l'ordre de prelació, serà l'oportunitat política la que aconselli la celeritat d'una en detriment de les altres dos. Però per captar i aprofitar l'oportunitat cal haver-hi preparat.

En aquest treball|feina proposem una forma diferent d'organització del govern local superant la divisió en àrees i evitant les manques del model ministerial. Intentem pensar el govern local per promoure la gobernanza i l'articulació de la xarxa.

Fem aquesta proposta pensant en la qualitat de la representació, en el que G. SARTORI (4) ha cridat la dimensió normativa de la representació, un angle amb prou feines estudiat si es compara amb l'atenció rebuda pels aspectes empírics i quantitatius com el sistema electoral o la distribució social i territorial dels dirigents polítics.

En lloc de la divisió habitual en àrees, plantegem l'impuls de tres eixos:

a) Relació amb la ciutadania
b) Relacions institucionals
c) Reflexió estratègica

a) Sota el concepte genèric de ciutadania englobem, d'una banda, totes aquelles reivindicacions plantejades al govern local i, per un altre, la comunicació del govern amb la societat per explicar les polítiques que es duran a terme o el balanç de les acabades. És a dir, la relació entre governants i governats que abordada des de la perspectiva de la representació política equival al qual H. PINTKÍN (5) flama controvèrsia entre el mandat dels representats i la independència dels representants.

El corrent participacionista sosté que el mandat obliga el representant a subjectar la seva actuació a les demandes ciutadanes, al cap i a la fi és un delegat sense autonomia per decidir sobre la millor forma de satisfer les expectatives dels representats. En canvi, els partidaris de la independència sostenen la necessitat d'un ampli marge de maniobra que permeti al representant elegir en cada moment el més convenient per a qui representa. Plantejada així la controvèrsia incorre en una aporia irresoluble de la qual només podem escapar admetent i suportant la ineliminable disputa entre ambdós pols: un representant no pot desconèixer el que els seus electors volen però no pot limitar la seva actuació a satisfer els seus desigs. Poques definicions de la política capten millor aquest doble vincle que la de Paul Valéry:

"La política ha estat, durant segles, l'art d'impedir els homes
que es barregin en el que els concerneix: la política s'ha convertit
en l'art d'interrogar-los sobre el que ignoren".

El govern local ha de saber interrogar els seus ciutadans, ha de sentir-se vinculat per les seves demandes però també ha d'aconseguir el canvi de les primeres preferències. Aquest és un verdader exercici de lideratge polític que no es deriva de la superioritat del representant sobre el representat sinó de la diferent posició que ocupen en el procés polític. Quan un equip de govern es trobi davant d'una demanda que estimi poc urgent o de menor prioritat estratègica han d'explicar les raons de per què la rebutja, no s'ha d'esperar a la campanya electoral, ha d'aprofitar l'enrenou que aixequin eventuals minories actives per impulsar una campanya de comunicació on la gent pugui valorar l'opció adoptada.

El contacte amb la ciutadania és fonamental. Com escriu H. PINTKIN, a diferència del Dret privat on el mandatari dóna instruccions concretes al mandant, el representant polític no té un únic principal sinó una pluralitat de mandataris les reivindicacions del qual, varien al llarg del temps com a reacció a les propostes polítiques dels representants. Aquest és el sentit del màrqueting polític que fracciona la població en diferents segments per atendre millor les peticions de cada un.

Els membres de l'equip de govern dedicats a la relació amb els ciutadans han d'estar recolzats per un gabinet de professionals del màrqueting que identifiquin aquests segments socials i treballin amb ells emprant la gamma de tècniques d'investigació social variada, des del sondeig als grups de discussió.

b) Moltes de les decisions claus per a una ciutat són competència d'altres nivells de govern. Normalment la relació amb la diputació i el govern autonòmic la porta l'alcalde demanant o exigint recursos per a projectes puntuals. Rarament el viatge d'un regidor o d'un alcalde a la diputació o a la conselleria està precedit d'una meditada estratègia de l'equip de govern. El més probable és que, en la lògica del model ministerial, sigui l'empenyorament|tenacitat voluntarista d'un membre de l'equip l'únic criteri quan s'acudeix a convèncer els altres governs de l'oportunitat d'una política.

L'àrea de relacions institucionals és vital per governar la xarxa perquè és infreqüent que una política local no afecti altres municipis o a competències autonòmiques o fins i tot a matèries pròpies de l'àmbit estatal. Per meritori que sigui l'esforç per separar les competències sobre una mateixa matèria, el dret no cancel·la la necessitat d'unes relacions intergovernamentals fluides. El govern local no pot esperar que la diputació o la comunitat autònoma contemplin alguna de les seves polítiques, ha de propiciar que aquests governs es vegin en la necessitat de cooperar o en cas contrari, quedi clar el cost polític que assumeixen per la negativa a la cooperació.

Costa poc treball|feina veure l'estreta connexió entre l'equip de relació amb els ciutadans i el de relacions institucionals. Una política que compti amb el suport de tots els actors locals i un ampli suport|respatller social té moltes més possibilitats d'obrir-se camí que una altra que sol respongui a la iniciativa d'un regidor.

La gobernanza es defineix com la capacitat de govern, el lideratge polític per aconseguir que organitzacions autònomes que no es pot obligar a col·laborar, percebin la col·laboració més avantatjosa que l'actuació en solitari. Aquest procés d'acostament i complementarietat no es produeix de forma espontània, ha de ser induït, articulat pels poders públics. Encara que la literatura sobre gobernanza insisteix en l'absència de jerarquia entre els plurals poders d'un territori, també adverteix que l'horizontalidad de les relacions no redueix l'estat, en el nostre cas al govern local, a un actor equiparable a una associació de veïns o a un grup d'empresaris.

Significa aquesta redefinició del lloc dels poders públics en les societats complexes que, si bé el govern perd el monopoli de la iniciativa, conserva la facultat de donar terme a un procés polític pronunciat l'última paraula. Serveixi aquesta afirmació per matisar les experiències de planificació estratègica que convoquen a tota la població en una multitudinària assemblea que acorda una infinitat de línies estratègiques tan indefinides i genèriques que no passen de ser pietosos desigs.

Ubicar-se a la xarxa, articular-la, exigeix del govern local una estratègia pròpia per no caure víctima de les estratègies alienes. A hores d'ara de l'exposició ha de quedar clar que la concurrència d'estratègies constitueix un indicador de riquesa política però el bon govern local exigeix que l'ajuntament disposi d'un projecte polític per avaluar la resta de les estratègies.

c) Disposar d'una estratègia suposa acabar amb l'activisme municipal del model ministerial i concedir prioritat a la reflexió. Cap membre de l'equip de govern no hauria de descendir a ocupar-se de tasques que no requereixin decidir entre almenys dues alternatives. Sol ocórrer en els ajuntaments que es confongui la firma amb el comandament i els regidors tinguin la temptació de firmar tots els documents per evitar que els funcionaris els usurpin la direcció|adreça política.

Amb aquesta mentalitat és impossible estar a l'altura d'una bona gobernanza. Hi ha mitjans|medis suficients perquè un equip de govern s'asseguri que les seves polítiques no trobin resistència en l'administració. Per tant, alcalde i regidors han de concentrar els seus esforços en pensar. Cal constituir un equip de reflexió estratègica amb aquells regidors més imaginatius i innovadors perquè les reunions de la comissió de govern o del grup municipal no tinguin lloc a deshores i en mig de la indiferència dels assistents.

La fuga del model ministerial en tantes organitzacions com regidories troba en aquesta proposta una nítida superació perquè les tres àrees han de coordinar el seu treball|feina.

6. El model funcional de govern local

El nou model de govern local que proposem i que anomenem model funcional, per l'èmfasi en el desenvolupament de les tres funcions de govern abans exposades, hauria de permetre fer un salt des de l'actual precarietat de l'acció política local cap a la possibilitat, almenys, de la gobernanza local.

Això ha de possibilitar també la millora de l'eficàcia del govern local dirigint l'administració. En aquest punt la sortida és un model gerencial, un model executiu. Però qualsevol sistema de gerència de l'ajuntament fracassarà si no es desenvolupa alhora un sistema de govern efectiu.

Hi ha autors que han percebut en el model gerencial la solució de tots els mals del govern local, com si l'únic problema fos la falta d'executivitat. Però el desenvolupament d'un model gerencial sense millora del sistema de govern crearia un monstre, un elefant amb cervell de mosquit.

No es pot concebre el govern local com una empresa en la qual cal trobar un bon gerent i els polítics han de limitar-se a pagar-lo, a aprovar les seves propostes i a aplaudir-lo. Això és una utopia tecnocrática i antidemocràtica. En els Ajuntaments, un bon gerent només serà possible amb un bon govern que exerceixi plenament les seves funcions.

< u>Notas

Albert Calderó és Advocat i Consultor d'Estratègia Local.
Manuel Zafra és Professor a la Facultat de Ciències Polítiques i Sociologia en la
Universitat de Granada.

1. L'Avantprojecte de Llei Bàsica de mesures per a la racionalització i modernització de l'Administració Local presenta la novetat de la qual l'alcalde pugui designar i cessar lliurement fins a la meitat de la Junta de Govern Local.

2. L'estructuració de l'organitzacions, Ariel 1995

3. La lògica de l'acció col·lectiva, Ed. Trilles 1992

4. Teoria de la Democràcia, vol. 1, Aliança 1987

5. El concepte de representació, Centre d'Estudis Constitucionals, 1995