Apunts sobre planificació estratègica pública (II). (Màster de Gestió Pública UAB-UPF-ESADE, Professor Albert Calderó, 1996).

Aquest document va ser difós com a material de treball per a l'assignatura "Planificació Estratègica" del Màster de Gestió Pública organitzat conjuntament per la Universitat Autònoma de Barcelona, la Universitat Pompeu Fabra i ESADE. Albert Calderó va ser el professor d'aquesta assignatura des de la seva creació el 1994 fins a 1999.

SUMARI

Introducció. Conceptes bàsics
Fases de la planificació estratègica
Anàlisi de la situació actual
El diagnòstic
La prognosi
El disseny
L'execució
Avaluació i redisseny

FASES DE LA PLANIFICACIÓ ESTRATÈGICA

1. Anàlisi de la situació actual (NANSA).

És una operació bàsicament experta d'estudi del comportament de totes les variables significatives de l'objecte de la planificació estratègica, sigui aquest una institució o un territori, tant dels fenòmens com dels agents, tant del propi àmbit d'actuació com dels seus entorns significatius.

2. El diagnòstic.

Fase específica de la planificació pública que consisteix a contrastar la realitat amb els valors, la ideologia i el programa de l'Equip de Govern. Fase eminentment política, del Govern, on l'expert únicament aporta assistència metòdica.
En aquesta etapa és quan el Govern decideix quins problemes són problemes per a ell i per tant, quins d'ells pretén incloure. És una decisió política.

3. La prognosi.

Fase experta. En ella es prediuen escenaris futurs a partir de l'evolució previsible de les variables significatives de la realitat analitzada.

4. El disseny.

A partir dels escenaris més favorables definits en la prognosi es passa a:

a) la definició dels escenaris òptims - fase política

b) la definició de les estratègies necessàries - fase experta

ANÀLISI DE LA SITUACIÓ ACTUAL.

La situació actual s'ha d'analitzar des de diferents perspectives:

A) Àmbit de l'objecte de la planificació.

B) Entorns significatius.

En termes del Pla Estratègic d'un municipi, l'àmbit d'actuació seria el seu terme municipal i els entorns significatius serien tots aquells àmbits fora del terme municipal en els que es produeixen fenòmens que incideixen o poden incidir significativament en la nostra realitat.

Partint d'aquesta distinció, dins de cada camp s'han de definir els fenòmens de la realitat és a dir, les manifestacions físiques, econòmiques i socials; i els comportaments dels agents, que poden ser institucions, empreses, grups de persones o persones significatives.

En el cas dels fenòmens parlem de realitats materials i en el cas dels agents parlem de realitats socials i polítiques.

1. Els fenòmens.

Per detectar i estudiar els fenòmens s'utilitzen els mètodes d'anàlisi de les diferents disciplines que permeten estudiar les realitats físiques, econòmiques i socials de l'àmbit de l'objecte de la planificació.

No es tracta d'elaborar una enciclopèdia de coneixements. Un procés d'anàlisi massa ampli i costós pot acabar sent estèril perquè per a quan acaba la realitat ja ha canviat. Per al pla es requereix un coneixement de les realitats més clarament motrius de l'escenari estratègic: aquelles que si canvien, canvien el panorama.

2. Els agents.

S'han d'estudiar des de la sociologia i la politología.

La pregunta que ens hem de fer és la següent: quines són les institucions, empreses, grups, agents, amb pes significatiu (capacitat motriu) en l'àmbit d'actuació?

A continuació s'ha de veure com funcionen aquests agents entre ells i amb els agents de l'entorn significatiu.

Una vegada disposem de tota la informació, aquesta ha de convertir-se en una Anàlisi de la Situació Actual. Aquest és el treball específic de la planificació estratègica.

En aquesta etapa s'ha de saber dibuixar una pintura única de la realitat que el lligui tot. Això no sempre es fa així, sovint es presenta com a anàlisi de situació actual un conjunt d'estudis sectorials. Això no és una Anàlisi de Situació Actual sinó una col·lecció d'estudis sectorials que poden perfectament descriure realitats contradictòries.

El més important de l'Anàlisi de Situació Actual són les sinergies i les desinergies entre les diferents variables significatives.

EL DIAGNÒSTIC.

El diagnòstic respon a una simple pregunta: " Quins fenòmens de la situació actual han de ser declarats problemes que el Pla Estratègic hauria d'intentar resoldre? "

Tècnicament és un procés de comparació de la situació actual amb un model.

El diagnòstic és també un posicionament davant de la realitat. L'Anàlisi de Situació Actual ens permet fer una representació de la realitat. A partir d'aquest punt, el que cal fer és un judici, expressar què és el que ens agrada i què no d'aquesta realitat.

El diagnòstic és un instrument que exigeix una presa de posició de la institució davant de la realitat.

D'una banda té un contingut de diagnosi experta i per un altre té un contingut de diagnosi política. La primera és fruit únicament del treball de l'analista estratègic i, la segona, del treball del govern d'una institució per arribar a prendre una determinada posició davant de la realitat.

1. La diagnosi experta

Com jutja un analista estratègic una realitat política, econòmica i social? Quins problemes metodològics comporta el judici d'una realitat?

Hi ha dos tipus de diagnosi experta:

La diagnosi intrínseca seria aquella on l'expert com "expert" diu que alguna cosa d'una realitat és indesitjable. Però molts aspectes d'una realitat socioeconòmica no tenen un judici tècnic indiscutible.

Existeix un altre tipus de judici, la diagnosi d'opinió pública. El judici de l'expert es forma sovint a partir del de l'opinió pública. Aquesta és la suma d'una sèrie de valors i creences del que va bé o malament generalment acceptats pels ciutadans informats.

Llavors, quin és el rol de l'expert en aquesta etapa de diagnosi?

1. Ha de separar el seu judici polític del seu judici d'expert. Pot emetre opinions, té dret a fer-ho, sempre que especifiqui que són opinions i no criteris tècnics.

2. Ha de gestionar les semblances i les diferències entre diagnosi experta, diagnosi política i diagnosi d'opinió pública.

Com es realitza la diagnosi política?

Existeixen certs riscs que han de tenir-se en compte. Els polítics és fàcil que confonguin l'opinió pública amb el judici polític. A més, els polítics tenen por d'allunyar-se de l'opinió pública.

Un camí possible és a través de la simulació.

L'expert simula la posició del polític i realitza part del treball d'aquests. Ha de convèncer els polítics que és necessària una diagnosi de les característiques descrites i que ha de comptar amb la seva participació. Els ha d'advertir també de la diferència d'aconseguir aplicar un mètode de simulació a través de la Planificació Estratègica i el mer fet de contestar a l'opinió pública.

Un altre camí és a través de mètodes directes de suport metòdic. L'expert ordena en fases el treball que ha de seguir el polític per definir la seva posició.

En tot cas, es tracta d'una combinació de mètode de simulació i mètode de suport metòdic.

Aquests dos mètodes són útils i gairebé imprescindibles per fer una bona diagnosi política.

Quines són les variables pertinents des del punt de vista polític per fer una diagnosi política?

1. La ideologia, els valors i les creences.

2. Els designis. Manifestacions de voluntat política que s'han traslladat al terreny ideològic. Són manifestacions que es podrien il·lustrar amb frases com aquesta: "El que és bo per als taxistes és bo per al govern".

Les fonts per arribar a aquestes variables són diverses. En tot cas, les que han de tenir-se en compte són les següents:

a) el partit,

b) les persones integrants del grup (que també comprèn les xarxes personals),

c) i la majoria social, Los interessos objectius de les persones que recolzen el govern en funció de valors o designis i que han de tenir-se en compte.

La construcció d'una diagnosi política.

Entre les fonts, a l'hora de realitzar la simulació o de preparar la simulació d'ajuda a mètodes directes de suport metòdic per a l'elaboració d'una diagnosi política, podem distingir les que són fiables de les quals no ho són:

a) fonts no fiables. Són especialment els programes polítics o estratègics dels partits, perquè des del moment de la seva elaboració són documents llunyans a les pràctiques i la ideologia dels partits.

b) fonts fiables. En podem distingir principalment tres:

-els programes electorals són posicionaments sobre la realitat, però cal separar el que en ells són continguts dirigits a la majoria social i el que són purament continguts que emulen l'opinió pública.

-el discurs és molt útil. No sempre es troben transcripcions dels discursos que pronuncia un polític, però és una de les eines més útils per conèixer la seva ideologia. És un document que ha sorgit d'ell, de primera mà (hem d'esbrinar si és així). Hi ha multitud de mètodes d'anàlisi del discurs polític (Axelrod, per exemple, desenvolupa una forma de modelitzar el discurs a través de cadenes discursives que permeten establir una sèrie de vectors constants a partir de les afirmacions d'un discurs).

-la trajectòria de les decisions al llarg d'un període també ens pot donar pistes per a la simulació. Aquesta es basa sobretot en l'anàlisi de les decisions preses sobre uns quants temes significatius.

Una segona línia de treball és l'anàlisi de la majoria social. La majoria social és la ideologia i cosmologia de l'electorat que ha recolzat un equip de govern.

Generalment, ha d'existir una correspondència entre les variables ètiques (/ideologia, valors, etc.), els designis i els interessos de l'equip del govern i els dels seus electors. Però, de vegades, podem trobar-nos sorpreses i descobrir que la procedència d'un equip de govern no és la mateixa que la de la seva majoria social.

Fins ara hem vist formes que ens permeten fer una bona simulació de judici polític per a una diagnosi política. Aquestes mateixes formes -aquesta simulació- és necessària per dur a terme el suport metòdic al treball de l'equip de govern per arribar a un judici polític sobre la realitat.

A més, haurem de tenir en compte el següent:

Evitar la compulsió pròpia dels polítics que demostren una necessitat urgent per eliminar la incertesa de les seves solucions. Existeix un risc molt probable que s'aferrin a la primera resposta que els soni bé i no es parin a pensar.

És precís trobar una manera lenta per fer treballar, reflexionar i raonar els polítics i presentar-los propostes alternatives per fomentar el seu treball de raonament. Presentant formulacions contradictòries i alternatives, el polític treballa molt més còmode que davant de plantejaments oberts.

LA PROGNOSI

És una fase bàsicament experta, en la qual s'estudia l'evolució futura més probable de la situació actual, o bé de possibles canvis de la situació actual.

La Prognosi realitza projeccions de futur, és a dir, prediu com evolucionarà cada fenomen en un futur tenint en compte les seves interrelacions amb altres fenòmens. Entrem al terreny de la profecia. En la Prognosi es formula com serà el futur d'aquesta realitat territorial o institucional sense el Pla Estratègic i amb el Pla Estratègic.

Aquesta tasca no és fàcil, endevinar el futur no és mai una tasca fàcil. Llavors, com endevinar-ho?

En el fons, l'arrel de la complexitat de la Prognosi rau en el grau d'incertesa, el grau de turbulència del context en el qual fem la planificació estratègica. Quanta major turbulència, major dificultat per fer la Prognosi.

La complexitat del món en els últims anys ha fet augmentar la turbulència i ha qüestionat les tècniques de predicció tradicionals.

INCERTESES

És important saber davant de quins tipus d'incerteses ens trobem. En aquesta direcció és útil la classificació d'incerteses realitzada per Yehezkel Dror, consultor estratègic, que va diferenciar quatre nivells d'incerteses al món estratègic.

Nivell I. Incertesa mecànica determinista.

Incertesa en la qual poden establir-se les alternatives i el grau de probabilitat que es de cada una d'elles. El grau de probabilitat pot establir-se de forma precisa (amb mètodes matemàtics, mètodes o càlcul de probabilitat) o per estimació. L'exemple més característic d'aquest tipus d'incertesa són les travesses: es coneixen les tres possibilitats de resultat 1-X-2, i es poden calcular les probabilitats que apareguin o no.

Aquesta incertesa podem resoldre-la sempre que assumim un cost estratègic que consisteix a calcular les probabilitats de tots els fenòmens i projectar les alternatives a través del càlcul de probabilitats. En definitiva, la incertesa pot resoldre's amb diners, és a dir, pagant el cost del disseny addicional.

Nivell II. Incertesa estocàstica.

Incertesa on es poden establir les alternatives però no el grau de probabilitat de cada una d'elles. Aquesta impossibilitat es deu a l'aleatorietat dels factors que intervenen perquè es produeixi una o una altra alternativa. L'exemple associat a aquest tipus d'incertesa és el joc de daus; llançant a l'aire un dau sabem quin nombre apareixerà: 1, 2, 3, 4, 5 o 6, però no la probabilitat de cada un; és aleatori.

A diferència de la incertesa probabilística, en la incertesa estocàstica les possibilitats no es regeixen per cap pauta fixa sinó per l'aleatorietat, l'atzar.

Existeix la possibilitat de reduir la incertesa, sabem el que pot passar però no tenim probabilitats, per tant, les estudiem totes. El cost de reduir la incertesa és molt alt.

Nivell III. Incertesa indeterminada.

No es pot definir ni alternatives ni probabilitats, únicament es poden definir els escenaris qualitatius. Podem estudiar els grans escenaris, sabem que passaran fenòmens però no sabem quins són, ni podrem definir la probabilitat que passin.

En els nivells d'incertesa I i II aquesta pot reduir-se tècnicament estudiant tots els escenaris possibles. En el tercer nivell d'incertesa es pot aconseguir certa reducció treballant sobre lògiques qualitatives; identificant grans variables que, sense reduir la incertesa, ens permetran tenir un cert coneixement dels límits i de les variables d'aquest fenomen. No reduïm la incertesa però estudiem els riscs externs.

Nivell IV. Incertesa mutant

Incertesa irreductible, mutacions impredictibles de problemes, com per exemple, l'aparició del SIDA.

El planificador estratègic parteix de la possibilitat optimista de reduir la incertesa, sense quedar-se amb la visió negativa de Karl Popper que va teoritzar sobre la impossibilitat teòrica de la predicció.

MÈTODE GENERAL PER ESTABLIR PROJECCIONS DE VARIABLES.

El mètode general per establir projeccions és treballar amb tècniques de projeccions de diferents disciplines i obligant els tècnics que les utilitzen a posar-se d'acord. Les projeccions de les diferents disciplines han de garantir projeccions consistents. Es posen les disciplines juntes i després es contrasten els resultats per veure si són consistents respecte a les variables.

D'altra banda, els escenaris es multipliquen en un futur, en un arbre que recull totes les incerteses dels escenaris predicibles (nivell I i II). Els escenaris creats sempre poden utilitzar-se però amb un elevat cost estratègic.

Quants escenaris s'han de crear? S'ha de fer una anàlisi de cost-benefici que representa el disseny d'escenaris.

1. La primera possibilitat d'estalvi és examinar els escenaris més probables (nivell I).
2. La segona possibilitat és incorporar la variable IMPACTE.
IMPACTE
BAIX ALT
PROBABILITAT ALTA
BAIXA A

El cost de crear escenaris es redueix si únicament s'examinen les alternatives d'alt impacte i alta probabilitat. També es redueix el cost i el risc si no examinem les alternatives de baixa probabilitat i baix impacte.

El pitjor són les variables de baixa probabilitat i alt impacte. De nou és necessari fer una avaluació en termes de temps i cost i decidir si s'estudien o no.

MÈTODE GENERAL PER ESTABLIR PROJECCIONS D'AGENTS

A més de les anteriors, hi ha unes variables diferents, especials, que han de tenir-se en compte: les variables politològiques. És precís establir projeccions de les estratègies dels agents.

Com realitzar projeccions estratègiques d'agents? Hi ha 3 mètodes diferents:

a) Estabilitat estratègica.

Projecció estable de les estratègies dels agents en tot el període futur; els agents actuaran com ara. Un tipus així de projecció de vegades porta a escenaris catastròfics i poc creïbles però que val la pena analitzar.

Els escenaris amb projeccions estables d'estratègies són útils i de vegades hi ha agents que no s'adapten i arriben a complir-los. Una altra utilitat és veure fins a quin punt aquestes estratègies es converteixen en contradictòries amb els interessos dels agents.

b) Adaptació estratègica.

Projeccions adaptables de les estratègies dels agents. Consisteix a dissenyar estratègies futures dels agents mantenint-se estables en escenaris estables i canviant de forma adaptable als seus interessos, davant d'un canvi de l'entorn.

El criteri d'adaptabilitat és que l'agent canviï estratègicament si la realitat és contrària als seus interessos. En aquesta situació l'agent acostuma a copiar el que han fet o el que fan altres agents.

c) Simulació estratègica.

Es buscarà optimitzar els escenaris forçant canvis estratègics en certs agents. Què passaria si l'agent actués d'aquesta manera optimitzant així l'escenari? Doncs que es crearien escenaris òptims des de la lògica de la prognosi.

Amb la simulació realitzem el pas més característic de la planificació estratègica: dissenyar estratègies de màxim impacte que ens permetin resoldre els problemes establerts en la Diagnosi.

Anàlisi DAFO:

Punt fort: Són elements establerts a l'objecte de la planificació a la ASA i que apareixen com a estratègicament importants en la Diagnosi i amb motricitat positiva en la Prognosi.

Punt feble: Són elements establerts a l'objecte de la planificació a la ASA i que apareixen com a estratègicament importants en la Diagnosi i amb motricitat negativa en la Prognosi.

Amenaça: Són elements establerts en l'entorn de la ASA i que apareixen com a estratègicament importants en la Diagnosi i amb motricitat negativa en la Prognosi.

Oportunitat: Són elements establerts en l'entorn de la ASA i que apareixen com a estratègicament importants en la Diagnosi i amb motricitat positiva en la Prognosi.