Apunts sobre planificació estratègica pública (I). (Màster de Gestió Pública UAB-UPF-ESADE, Professor Albert Calderó, 1996).

Docs Albert Calderó
6/10/96
2.074
0

Aquest document va ser difós com a material de treball per a l'assignatura "Planificació Estratègica" del Màster de Gestió Pública organitzat conjuntament per la Universitat Autònoma de Barcelona, la Universitat Pompeu Fabra i ESADE. Albert Calderó va ser el professor d'aquesta assignatura des de la seva creació el 1994 fins a 1999.

SUMARI

Introducció. Conceptes bàsics
Fases de la planificació estratègica
Anàlisi de la situació actual
El diagnòstic
La prognosi
El disseny
L'execució
Avaluació i redisseny

INTRODUCCIÓ. CONCEPTES BÀSICS.

1. Origen de la Planificació Estratègica.

Els inicis de la planificació estratègica se situen, al món privat, en els anys 60, i al món públic una mica més tard, a partir dels setanta.

És un naixement gairebé simultani. La planificació estratègica es desenvolupa tant en l'àmbit privat com en el públic gairebé al mateix temps i amb criteris semblants.

És un fenomen poc comú. Estem acostumats a veure com una metodologia primer apareix al món privat i després, una vegada desenvolupada, passa a ser utilitzada al món públic. Però també succeeix al revés. Tenim la idea de la qual el món públic sempre va a remolc del món privat referent a innovació tecnològica i/o metodològica, però no és així. Per exemple, els tests psicotècnics i la investigació operativa es van inventar al sector públic.

L'aparició de la Planificació Estratègica es deu a dues crisis simultànies, diferents però directament emparentades, al món empresarial i al món públic.

1.1 La Planificació Estratègica al món empresarial.

Referent al món empresarial es produeix la conjunció de dos fenòmens:

a) L'aparició, expansió i consolidació d'organitzacions enormes, que treballen simultàniament en diferents països: les multinacionals.

Aquestes organitzacions necessiten cada vegada més mecanismes potents de previsió i organització. D'una banda, hi ha una demanda creixent de major inversió, es requereixen cada vegada més diners invertits per produir més i més, primer en la indústria i després també en els serveis. Aquest fet augmenta els riscs i les incerteses que comprometen el futur de les organitzacions.

D'altra banda, la producció se'n complica més i més. És el fenomen de la diversificació. Aquestes grans organitzacions han de fer front a demandes de productes cada vegada més variats i diferents, el cicle de vida dels quals és cada vegada més curt. Estan obligades a fer-ho si volen mantenir un mínim de competitivitat.

L'obligació d'amortitzar les inversions acosta les empreses a encertar si volen evitar la seva ruïna financera. Els canvis al món empresarial que acabem de citar|esmentar compliquen considerablement les variables a través de les quals es podien fer previsions de futur i atenuar els riscs d'equivocació a la presa de decisions.

b) Succeeix un altre fet important, una altra crisi. La guerra d'Orient Mitjà desencadena la "Crisi del Petroli" de 1973, una crisi que terroritzarà les multinacionals. La crisi apareix d'una manera imprevisible (almenys des del punt de vista dels mètodes de previsió utilitzats fins llavors) i es constata un fet inimaginable en aquell moment: un fet polític localitzat, una guerra d'àmbit regional, és capaç de canviar les variables de negoci de manera decisiva a nivell mundial.

El consum energètic no era una variable que es tingués en compte a l'hora de fer previsions al món empresarial. Abans d'aquesta crisi petroliera, es preveia una etapa de creixement d'entre 10 i 15 anys vista. La seva entrada en escena fa que es passi a una situació d'inflexió, on la producció i el consum disminueixen significativament.

Un fet polític, una variable totalment fora de les que es tenien en compte al sector empresarial, influeix de manera decisiva. Això significarà la necessitat de replantejar i de canviar la manera de planificar en el sector privat. Ja no és vàlid el sistema basat en expectatives de mercat i en una lògica incremental que preveia amortitzacions a 10, 15 o 20 anys.

1.2 La Planificació Estratègica al món públic.

Al món públic s'arriba als mateixos problemes que al món privat o empresarial però des d'una lògica diferent.

En els anys trenta es produeix un moment d'inflexió important per a la configuració de l'Estat. Es passa d'un Estat liberal a un Estat intervencionista al terreny social i econòmic.

Aquest important canvi que experimenta l'Estat actua directament sobre un instrument administratiu que fins llavors tenia una importància circumstancial i que a partir d'aquest moment serà primordial: el Pressupost.

També es produeix un altre canvi: l'Executiu augmenta la seva autonomia respecte al Legislatiu. A diferència del que passa en els Estats Liberals clàssics basats en un sòlid principi de Sobirania Nacional on els Governs són febles i fortament dependents dels Parlaments, l'Executiu passa a ser més fort i guanya autonomia d'acció, deslligant-se dels controls parlamentaris més pesades.

Abans dels anys trenta, el Pressupost consistia en una autorització del Legislatiu perquè l'Executiu pogués dur a terme certes coses.

Però és a partir d'aquesta data quan s'entra en una nova fase on l'Executiu ha de tenir més capacitat d'intervenció, necessita ser més àgil. El Pressupost, entès com una suma minuciosa d'autoritzacions de despesa, es converteix en una molèstia per a l'Executiu. Li fa falta una autorització més genèrica que li confereixi més llibertat d'actuació.

De l'enfrontament entre Legislatiu i Executiu resultarà una evolució de les tècniques de pressupostació. El Pressupost passa en cas de ser una previsió de les despeses econòmiques de l'Executiu a ser un instrument global de govern i d'actuació del govern en l'esfera socioeconòmica.

Aquest canvi en les tècniques de pressupostació es produeix principal i inicialment en els Estats Units d'Amèrica, on el fet de tenir una institució amb una Presidència forta va permetre que la batalla entre l'Executiu i el Legislatiu es decantés amb major rapidesa, en favor de l'Executiu.

Va ser el President Roosevelt que va prendre la decisió de transferir la responsabilitat de l'elaboració del Pressupost de les mans del Secretari del Tresor (ministre d'Hisenda) directament a les mans del President.

A més, perquè el Pressupost es convertís en un instrument clar i central per a l'acció política, va crear l'Office of Budget, encarregat de preparar i controlar el Pressupost.

Així doncs, veiem com el Pressupost passa a ser, a més d'una previsió de la despesa, una previsió de l'acció de govern. Es deriva així una sofisticació en les tècniques de pressupostació encaminada cada vegada més, cap a una tècnica de planificació.

L'Office of Budget passa a elaborar el Pressupost, que inclou referències de l'acció de govern acompanyant les diferents partides de despeses. És el que es diu un Pressupost d'Execució.

Però això ràpidament es revelarà insuficient. L'Administració creix i l'Executiu té cada vegada més problemes per dominar-la i controlar les seves despeses.

Motivat per aquest context, es fa un altre pas i es passa d'un Pressupost d'Execució, a un instrument que, a més de descriure encara més l'acció de govern citant|esmentant les activitats, desenvolupa instruments de control sobre l'execució per millorar l'eficàcia de l'acció de govern: és el PPP o Pressupostació per Programes.

Com a exemple il·lustrador d'aquests canvis podem citar que l'Office of Budget nord-americà passa a denominar-se Office of Budget and Management a causa de la nova naturalesa del Pressupost com a instrument de direcció|adreça.

Finalment, encara queda anomenar una altra etapa en l'evolució de les tècniques d'elaboració del Pressupost. La cosa es complica encara més.

A finals dels 60, principis dels 70, apareix el que més tard es coneixerà com a PPBS o Planificació, Programming and Budgeting System (en castellà, Sistema de Pressupostació, Planificació i Programació).

Es tracta d'una formulació més avançada de la PPP que respon a l'esperit de control de la gestió i aplicació del pressuposat, per part de l'Administració, de cara a assegurar major eficàcia.

La PBS preveu i fixa uns objectius previs que han d'aconseguir-se. Uns objectius més concrets controlats a través d'uns indicadors que permetran controlar i que avaluar l'aplicació d'un Pressupost que reuneix: objectius, activitats, indicadors i partides de diners.

La PPBS es converteix en un instrument de control meravellós que mai no arriba a funcionar. El cert és que des del seu naixement es va convertir en un instrument monstruós ingestionable.

L'aparició de la crisi petroliera dels 70 acabarà demostrant que aquest instrument representa una despesa enorme, ineficaç i inservible.

La crisi encara desencadenarà dos canvis més en la manera d'actuar de l'Executiu en matèria de pressupostació i direcció|adreça.

D'una banda, referent a la pressupostació, s'inventarà el Pressupost en base zero, destinat principalment a "estalviar" ja que la seva novetat rau en el fet de redissenyar el pressupost d'un any per a un altre de dalt a baix, eliminant totes les despeses possibles. Tècnicament s'assembla al PBS però progressivament, es tendeix a ser més radical i es perd interès per l'eficàcia planificadora del Pressupost...

D'altra banda, en l'àmbit del Management o Direcció, es recorre al DPO o Direcció|Adreça per Objectius. Aquest instrument permet a l'Executiu usar el sistema de direcció|adreça per perseguir objectius...

Des d'aquests dos camins (pèrdua d'interès per l'eficàcia del Pressupost com a eina per "planificar-ho tot" i interès per tenir clars els grans objectius) arriba la Planificació Estratègica al Sector Públic.

Com acabem de veure, paral·lelament i per diferents camins, tant al sector privat com al sector públic, s'arriba a instruments semblants per a la previsió.

Però les motivacions profundes són molt diferents. La Planificació Estratègica en les empreses i al sector públic són diferents en: l'àmbit, les finalitats i els mètodes.

2 Definicions de Planificació Estratègica.

2.1 Què és la Planificació Estratègica al món empresarial ?

La Planificació estratègica estricta al món empresarial també té un altre nom: Màrqueting Estratègic o Màrqueting Estratègic Empresarial. Es tracta d'una definició radical dels grans objectius de l'empresa en el marc dels seus mercats i de les previsibles evolucions dels mateixos.

El mercat és l'entorn, és el terreny on l'empresa es juga els seus diners i el seu futur. Diem es "juga" perquè existeix una gran dificultat de veure, de preveure l'evolució d'aquest entorn o, més ben dit, dels seus entorns.

Quins són aquests entorns?

1. Els clients. S'estira a pensar que aquest és l'únic o almenys, el més important, el principal. Es tendeix a pensar que és un mercat. De fet, això és cada vegada menys cert. Avui en dia cada vegada és més difícil diferenciar qui és qui entre els clients i cal parlar de diferents mercats de clients per al que fins fa poc es considerava un producte únic i universal.

Aquest fet s'ha notat, per exemple, als cotxes. Abans, els fabricants només fabricaven un model de cotxe i una única versió de cada model (recordem el famós "Ford T"). Avui, es fabriquen models i versions de cotxes per als segments de la població més variats imaginables: gent gran, gent jove, rics, pobres, professionals, famílies, urbans, agrícoles, etc.

2. Els mercats intermediaris. Abans, el camp d'acció entre el fabricant i el consumidor era mínim. Avui, aquest camp entre la producció i la venda ha assolit dimensions enormes i s'ha omplert de tota classe de mitjancers (grans cadenes distribuïdores, etc.). Això significa que existeixen actors, nivells i filosofies de relacions diferents, a tenir en compte en el camp de la distribució.

3. Els mercats de proveïdors. També han registrat una evolució cap a una major complexitat: diversitat d'actors, de naturalesa, de relacions, etc.

4. Els mercats financers. Els diners són una variable bàsica al món de l'empresa i els mercats financers representen un entorn el comportament del qual té una influència extrema sobre el futur d'una empresa.

Com podem comprovar, és un entorn en el qual es produeix una generalització dels problemes del màrqueting, on tot problema d'empresa és un problema de màrqueting. El màrqueting aflora i comprèn totes les funcions de l'empresa.

(Un exemple recent d'aquesta nova forma d'entendre l'empresa privada és l'acció de López de Arriortúa en la Volkswagen: convertir la producció pròpia en un mercat intern; convertir parts de l'empresa en altres empreses petites que passen a convertir-se en agents en un mercat de proveïdors).

És un entorn on cada vegada és més difícil la previsió dels esdeveniments (per exemple, clarament en el tema dels diners) que contrasta amb la situació d'abans de 1973-74 on la previsió era fàcil de fer (un sol "entorn client").

També hem de tenir en compte un segon fenomen que actualment de gran importància: l'alt grau d'imbricació aconseguit entre l'empresa i el sector públic. És difícil establir una frontera clara entre aquests dos àmbits.

Aquest fenomen es veu clarament en temes com el Medi Ambient. Les empreses passen a ser políticament i socialment responsables del seu impacte en el medi ambient. La conseqüència més immediata és que l'entorn client absorbeix més terrenys que fan augmentar la variabilitat i és el màrqueting qui absorbeix més treball|feina de previsió de la variabilitat.

Aquest augment progressiu del pes del màrqueting en la gestió empresarial també es tradueix a nivell organitzatiu. El màrqueting va envaint els diferents departaments fins a arribar a ocupar una posició d'"estat major", propera a la direcció general.

El màrqueting es "menja" l'organigrama, abandona el seu confinament en el "departament de vendes o comercial" (amb clara orientació a l'entorn -o mercat- client), per passar a dominar successivament altres departaments, com per exemple, el de producció (apareix la figura del "product mànager") o el de compres o proveïdors, etc. i finalment, ocupar un lloc preeminent en l'organització (que podria ser la "direcció de màrqueting estratègic").

Una vegada establert quin és el seu origen podem definir el Màrqueting Empresarial o la Planificació Estratègica Empresarial com a:

UN MÈTODE PER DEFINIR ORDENADAMENT ELS GRANS OBJECTIUS D'UNA EMPRESA PER BUSCAR LA MILLOR POSICIÓ, ENTESA PER MAXIMITZAR LA CONSECUCIÓ DELS SEUS OBJECTIUS, EN ELS SEUS ENTORNS COMPETITIUS I SOCIALS.

És el que podríem denominar la "filosofia de l'empresa". És un mètode molt lligat a una tècnica directiva que ja hem anomenat: la DPO o Direcció|Adreça per Objectius.

2.2 Què és la Planificació Estratègica Pública ?

Hi ha dues accepcions de Planificació Estratègica Pública:

1. La Planificació Estratègica Pública Corporativa, que treballa el futur d'una institució.

2. La Planificació Estratègica Pública Territorial, que treballa sobre el futur d'un territori (Ciutat, província, regió...).

1. La Planificació Estratègica Pública Corporativa és:

UN MÈTODE PER ENUNCIAR D'UNA MANERA ORDENADA ELS OBJECTIUS D'UNA INSTITUCIÓ EN RELACIÓ AMB ELS SEUS ENTORNS SIGNIFICATIUS

Dit així, ens podem preguntar quina diferència hi ha entre aquest tipus de Planificació Estratègica i el Màrqueting Estratègic Empresarial.

Metodològicament podríem dir que Planificació Estratègica Pública Corporativa i Màrqueting Estratègic Empresarial són similars. Però la Planificació Estratègica Pública Corporativa incorpora un element diferencial: en lloc del benefici empresarial com a criteri bàsic de decisió apareix el criteri de la majoria social: el manteniment o ampliació d'aquesta majoria social quantificada a través de la majoria electoral és el criteri bàsic de decisió en la Planificació Estratègica Pública Corporativa.

En la Planificació Estratègica Pública Corporativa la majoria social té un pes molt alt, que la converteix en una disciplina més politológica/sociològica, amb un pes més modest -però no menys important- del màrqueting.

Això malgrat que algunes empreses s'han fet tan grans que el pes dels seus entorns significatius no competitius han passat a ser molt més "pesat", fent que el màrqueting perdés importància. Això s'ha produït fins al punt que es parla de nombroses empreses de Planificació Estratègica Corporativa. Els fets socials i/o polítics tenen una influència tan important sobre l'empresa que la disciplina sobrepassa|ultrapassa el que és purament màrqueting i s'incorporen elements de tecnologia politológica i sociològica.

Per exemple, quan l'ITT decideix "participar" en l'enfonsament d'Allende en Xile, se sobrepassa el que és el màrqueting estratègic empresarial estricte i els objectius de l'empresa ja no són únicament la maximització de la presència al mercat, sinó que inclou l'àmbit polític.

2. La Planificació Estratègica Pública Territorial. Parlem de Planificació Estratègica Pública Territorial quan una institució defineix els grans objectius polítics per al futur del territori on s'ubica. En aquest cas tractem amb variables diferents i que en tot cas no tenen res a veure amb el que parlàvem fins ara sobre Planificació Estratègica Pública Corporativa.

La Planificació Estratègica Pública Territorial pretén:

MAXIMITZAR LES OPORTUNITATS DE LA COMUNITAT (I DE LA SEVA ACTIVITAT ECONÒMICA) QUE VIU EN AQUEST TERRITORI EN EL SEU ENTORN GEOGRÀFIC

Per exemple, el Pla Estratègic de Barcelona no és el Pla Estratègic de l'Ajuntament de Barcelona, sinó de la ciutat.

La Planificació Estratègica Pública Territorial també presenta elements característics:

a) incorpora elements de màrqueting, en la mesura que fa una anàlisi dels avantatges competitius (del territori) dins del seu entorn (geogràfic).

b) incorpora també la variable majoria social, en la mesura que treballa sobre el futur d'una comunitat que elegeix els seus representants.

c) i finalment, incorpora la coalició. Que sigui viable una Planificació Estratègica Pública Territorial i es puguin formular un conjunt d'estratègies per al futur d'una comunitat es necessita molt poder. Es necessita una coalició àmplia i molt forta entre actors públics i privats, que es comprometin a desenvolupar i aplicar el Pla Estratègic.

Una part del treball en la Planificació Estratègica Pública Territorial és construir una coalició. Així, mentre en la Planificació Estratègica Pública Corporativa el poder és un punt de partida en la Planificació Estratègica Pública Territorial el poder és un objectiu.

Per acabar d'aclarir què és la Planificació Estratègica Pública Territorial, és molt útil comparar-la amb dues tècniques molt pròximes però que responen a lògiques bé diferents (i que per aquesta raó indueixen a pensar que es tracta del mateix, fins al punt de confondre's amb la Planificació Estratègica per part d'algun autor):

1. No hem de confondre la Planificació Estratègica Pública Territorial amb el Màrqueting Estratègic de Territoris.

El Màrqueting Estratègic de Territoris és una tecnologia per potenciar un territori com a emplaçament de determinades activitats en un entorn competitiu. Per exemple, dos casos barcelonins: el lema de "Barcelona, Ciutat de Fires i Congressos" (ubicar Barcelona al mercat de ciutats organitzadores de fires i congressos), o el cas de "Barcelona, seu olímpica de 1992" (guanyar la candidatura olímpica).

El Màrqueting Estratègic de Territoris té utilitats pràctiques molt clares en el màrqueting d'ubicacions industrials i el màrqueting turístic. En aquest segon cas, es tracta de "vendre" un lloc com a destinació turística. Per exemple el "producte Illes Balears". Es ven el territori on s'ubica el producte turístic; territori que forma part d'aquest producte i que és venut en operacions de màrqueting (s'acaba venent més el lloc que l'hotel).

La similitud és gran i és fàcil equivocar-se. Hi ha institucions que duen a terme operacions de Màrqueting Estratègic de Territoris però les denominen Plans Estratègics.

2. No hem de confondre la Planificació Estratègica Pública Territorial amb el Planejament Urbanístic.

El Pla Urbanístic, malgrat el seu nom, és bàsicament un instrument jurídic de regulació de l'ús del terra, realitzat per part de l'autoritat urbanística. És una llei, no un pla. Seria convenient que es fes en aplicació d'un pla, i teòricament és així, però a la pràctica les decisions de planejament urbanístic són més el resultat del tira i afluixa entre promotors i administració que obra d'una planificació racional.

Comentaris



c/ Camí d'Agell, 21 - 08349 Cabrera de Mar - Tel.: 934 817 410
BARCELONA

Inscrita al Registre Mercantil de Barcelona, Volum 11303, Llibre 10108, Secció 2a, Foli 18, Full núm. 131675
© ESTRATEGIA LOCAL, SOCIETAT ANÒNIMA - CIF A-59108522