Apunts sobre planificació estratègica pública (III). (Màster de Gestió Pública UAB-UPF-ESADE, Professor Albert Calderó, 1996).

Aquest document va ser difós com a material de treball per a l'assignatura "Planificació Estratègica" del Màster de Gestió Pública organitzat conjuntament per la Universitat Autònoma de Barcelona, la Universitat Pompeu Fabra i ESADE. Albert Calderó va ser el professor d'aquesta assignatura des de la seva creació el 1994 fins a 1999.

SUMARI

Introducció. Conceptes bàsics
Fases de la planificació estratègica
Anàlisi de la situació actual
El diagnòstic
La prognosi
El disseny
L'execució
Avaluació i redisseny

EL DISSENY

El disseny és el pas que serveix per formular el Pla Estratègic. Podríem dir que és l'etapa en la qual s'"escriu" el Pla Estratègic.

El disseny consta de dues fases:

1. Les Decisions sobre Escenaris.

2. El Disseny Estratègic.

Abans d'explicar en què consisteix aquesta fase hem de tenir present que continuem en un procés en el qual s'alterna el protagonisme del govern de la institució i el de l'expert.

Recordarem les successives etapes de la planificació estratègica, succeïa que:

• En l'Anàlisi de Situació Actual (ASA) el protagonista principal és l'expert.

• En la Diagnosi, és el govern de la institució (amb més o menys suport tècnic de l'expert).

• En la Prognosi, torna a ser protagonista l'expert. Perquè la Prognosi el que pretén és aconseguir el màxim d'objectivitat per determinar escenaris de futur tenint en compte una sèrie de límits que fixen les incerteses.

En el Disseny, el protagonisme és mixt, és compartit entre el govern de la institució i l'expert. En una primera part, correspon al govern i en una segona, a l'expert.

1. Les Decisions sobre Escenaris.

Aquesta primera fase consisteix en una anàlisi de la Prognosi. La Prognosi, ho recordem, ens oferia una gran diversitat d'escenaris. Les decisions sobre escenaris constitueixen una fase en què el govern de la institució es posiciona sobre quins escenaris adopta. Per "adoptar" entenem quins escenaris són els més desitjables des del punt de vista de la majoria social, les polítiques, els valors i creences d'aquest equip de govern.

Aquesta decisió no és una decisió neutra, s'han de tenir en compte els recursos de la institució i l'ús que pot fer-se dels mateixos.

En la introducció d'aquest capítol hem anomenat els tres tipus d'escenaris estratègics que la Prognosi pot plantejar:

- Escenaris amb estratègies dels agents estables (E)
- Escenaris amb estratègies dels agents adaptatives (A)
- Escenaris amb estratègies dels agents simulades (S)

En funció dels tipus d'escenaris s'haurà de preveure un contingut diferent dels recursos que s'haurien d'aplicar a partir de la decisió per un escenari o per un altre.

Els costos (organitzatius, econòmics, canvis culturals, etc.) que es deriven de la decisió per un dels escenaris de simulació són molt alts.

És necessari que la institució prevegi estratègies per influir aquests agents perquè adoptin les estratègies que convenen a l'escenari simulat que aquesta ha escollit. Introduir cambos en la pròpia institució és molt difícil i molt costós, però encara ho és més fer que aquests canvis es produeixin en els agents. Com convèncer-los perquè canviïn?

Si es vol aconseguir, és precís aplicar els recursos propis a les polítiques de lobbying, un conjunt de metodologies, tècniques i habilitats per aconseguir influir sobre algú sobre el que no es té autoritat.

La planificació estrategica acostumen a fer-la els "petits" (els "grans" tenen grans incerteses i graus molt alts de turbulència en els seus entorns) i adquireixen així un gran avantatge competitiu sobre els seus veïns. Però aquest avantatge -que pot ser capacitat d'influència- acaba quan supera els límits competencials, econòmics o de recursos de la institució. En aquest moment, acaba la Planificació Estratègica. Els objectius estratègics d'una institució mai no poden anar més enllà de la seva pròpia capacitat d'influència.

Per això, és molt important que cada escenari presenti "la factura", una idea del que pot suposar l'elecció de l'escenari per a una institució. Però, quin és el contingut d'aquesta factura? On s'escriu? S'escriu en la segona fase.

2. El Disseny Estratègic.

El contingut i la resolució d'aquesta segona fase, el Disseny Estratègic, depèn molt de la resolució de la primera. De fet, una i una altra són iteratives.

Les decisions sobre escenaris poden ser:

a) Decisions obertes, en les quals s'adopten diversos escenaris, es realitza el disseny de les estratègies (de "la factura") de cada un i només després, es pren una decisió sobre un.

b) Decisions tancades, on a cada escenari se li afegeix un predisseny d'estratègies per escollir-ne només un.

Una vegada es pren una decisió ferma, la fase de Disseny Estratègic presenta dos vessants:

a) a) El disseny de les estratègies.

b) b) El disseny de l'estructura.

El disseny de les estratègies és molt escarit. De fet, gairebé no hi ha disseny, sinó una enumeració breu, sintètica i radical de cada una de les estratègies: unes 15 paraules per estratègia.

Només de vegades, quan un enunciat és molt nou, serà necessari un cert disseny.

En l'estructura sí que intervé molt més el disseny. Per dur-la a terme existeixen una infinitat de metodologies, des de qui no fa cap inversió en disseny d'estructura, fins a qui fa una estructura complexíssima.

Habitualment l'estructura consta de les parts següents:

1. Missió.
2. Eixos Estratègics
3. Estratègies.

1. La Missió encapçala el Pla Estratègic. És un enunciat breu i radical que resumeix l'escenari desitjat (o escenaris desitjats). Podríem dir que és el "leitmotiv" del Pla donada la seva connotació de màrqueting.

Un exemple molt il·lustratiu de Misión és el de: "PARÍS: CAPITAL INFORMAL DEL MÓN", enunciat en els anys setanta.

2. Els eixos estratègics apareixen a continuació, sota de la Missió, i defineixen els grans objectius sectorials. També, en el cas de la Missió, són enunciats de forma breu i radical.

Segons el grau de complexitat dels Plans Estratègics, es pot donar el cas que hagin subeixos que defineixin una mica més els Eixos.

3. Estratègies.

Algunes fórmules particulars:

a) L'enunciat en blanc. Quan enunciem una estratègia cal descriure-la de forma breu i radical. Però també es pot donar el cas que es té clar que es necessita una estratègia, però no saber exactament, quina. Llavors, només es tracta de nomenar-la. És un "enunciat en blanc".

b) Les estratègies clau. Són aquelles estratègies que acumulen la màxima motricitat estratègica i que són essencials per a la viabilitat del Pla Estratègic.

Són estratègies que exigeixen un mínim de disseny:

- - per assegurar que s'executaran fidelment,
- - per aprovar el Pla, ja que es necessita una mica d'examen dels recursos que aquestes requereixen per a la seva implementació.

L'EXECUCIÓ

En l'elaboració d'un Pla Estratègic la fase de disseny no és el més important, sinó l'EXECUCIÓ.

Dur a terme un Pla Estratègic és fonamental ja que el que explica és un concepte més global que només s'aconsegueix amb l'execució del Pla: el lideratge estratègic.

La planificació estratègica és la capacitat d'una organització o institució per ordenar la seva activitat per maximitzar els seus objectius. És una reflexió per a l'acció, una reflexió que tal com hem vist, es feia en la fase de disseny però que és important en tant que va dirigida a l'acció.

Com es posa en marxa? Com s'aplica un Pla Estratègic?

Avui parlarem de l'organització del lideratge estratègic. Per posar en marxa un Pla Estratègic s'ha de treballar en dos grans camps:

el de l'EXECUCIÓ

el de la COALICIÓ

Aquests dos camps no són antitètics, són dos mons connectats.

Les activitats executives són aquelles a les quals arriba la institució amb recursos i capacitat organitzativa directa per aconseguir els objectius del Pla Estratègic.

Les activitats de coalició són aquelles amb les quals s'aconsegueix vehicular els objectius del Pla cap a persones, institucions o agents sobre els que no es té una relació jeràrquica.

I. ACTIVITATS D'EXECUCIÓ.

1. Priorització.
2. Disseny.
3. Execució.
4. Seguiment.
5. Informació.
6. Vigilància estratègica.

1. PRIORITZACIÓ.

Una de les primeres activitats és la decisió política sobre graus de prioritat de cada una de les estratègies del Pla Estratègic.

2. DISSENY.

En el Disseny del Pla s'enunciaven polítiques però no es desenvolupaven. Algunes d'aquestes polítiques, les més complexes, s'han de desenvolupar mitjançant una anàlisi i disseny de polítiques. L'anàlisi i disseny de les noves polítiques s'ha de fer fins al nivell necessari per poder posar en marxa el Pla Estratègic, seguint l'ordre de priorització adoptat. No totes les polítiques necessitessin una anàlisi i disseny de polítiques, només les més complexes.

3. EXECUCIÓ ESTRICTA.

L'execució és posar en marxa les actuacions que permetran aconseguir els objectius del Pla Estratègic. Un requisit indispensable en l'execució del Pla Estratègic és la precisió del contingut de les actuacions relacionades amb el Pla Estratègic. L'execució d'aquestes actuacions requereix un tracte organitzatiu diferenciat.

4. SEGUIMENT.

El seguiment no és una avaluació sinó un control sobre la no desviació de l'acció en relació amb els objectius. El seguiment es converteix en una activitat gairebé policial que persegueix que l'actuació es mantingui dins dels marges marcats en el disseny.

5. INFORMACIÓ.

S'ha de fer un gran esforç informatiu. En primer lloc dins de la pròpia institució i immediatament, cap als destinataris de la institució: ciutadans o clients.

A les persones de la pròpia institució se'ls ha d'explicar molt bé i amb temps suficient el Pla Estratègic. També a l'entorn. La publicitat del Pla Estratègic és un element bàsic per a la credibilitat del Pla Estratègic i per a la seva execució.

6. VIGILÀNCIA ESTRATÈGICA.

La vigilància estratègica és una activitat estratègica central en la fase d'execució. Consisteix en la vigilància continuada de l'entorn significatiu del Pla Estratègic per detectar noves oportunitats i amenaces.

Hem de tenir present que un Pla Estratègic és un exercici radical, global però no exhaustiu. S'examina una part de l'entorn, mai tot l'entorn. Per tant, hi ha territoris que no han estat explorats pel Pla Estratègic, ja sigui de l'entorn o de la Institució i que poden ser llacunes del Pla Estratègic.

Dit amb altres paraules, la vigilància estratègica és l'examen continuat de la institució i de l'entorn buscant amenaces i oportunitats no contemplades|previstes en el Pla Estratègic, o altres de noves que acaben de sorgir. Constantment succeeixen incidents i esdeveniments que poden fer aparèixer noves oportunitats o noves amenaces.

II. ACTIVITATS DE COALICIÓ.

1. Informació.
2. Lobbying.
3. Negociació.

Les activitats de coalició són aquell conjunt d'activitats aconsegueixen que que els agents, les persones i les institucions facin el que diu el Pla Estratègic o realitzin activitats en la direcció del Pla Estratègic. Les activitats de coalició són activitats que es fan des d'una institució per aconseguir que els altres facin alguna cosa.

1. INFORMACIÓ.

El que ha de fer una institució és explicar el Pla Estratègic a través d'operacions de comunicació potents, dedicant suficient temps i recursos. La informació ha de pensar-se amb la lògica dels destinataris, és a dir, els decisores d'altres institucions i utilitzar un llenguatge adequat que ells utilitzen. El màrqueting s'ha d'utilitzar per aconseguir que els destinataris subscriguin el nostre Pla.

Les operacions de comunicació d'un Pla Estratègic són complexes, han de tenir diversos impactes i ser enèrgiques. S'ha d'estudiar als destinataris i els seus hàbits de consum d'informació.

2. LOBBYING.

El lobbying consisteix a donar informació i exercir pressió efectiva sobre persones, agents o institucions perquè adoptin el Pla Estratègic. L'activitat de lobbying requereix un disseny i una anàlisi dels interessos dels agents, dels punts febles o dels mecanismes de pressió indirecta. És necessari crear mecanismes de pressió.

3. NEGOCIACIÓ.

Consisteix en la negociació amb la persona, agent o institució amb què estem interessats a formar coalició, per arribar a acords.

AVALUACIÓ I REDISSENY.

En el supòsit que la vigilància estratègica descobrís canvis significatius en l'entorn, la tasca que es deriva és l'adaptació del Pla a aquestes noves variables. La fase que s'encarrega de fer-ho és la d'avaluació i redisseny.

L'avaluació.

En tota fase d'execució és necessària una activitat permanent d'avaluació del Pla Estratègic, que condicioni la seva evolució i permeti adaptar-lo a base de successius redissenys.

L'avaluació consisteix en un conjunt d'activitats que qüestionen el contingut del Pla des del punt de vista de la seva evolució en el temps. La seva característica especial, en el camp de la Planificació Estratègica és que és molt complexa. Consta de diferents nivells d'actuació:

1.Evaluación de cada un dels projectes estratègics.

S'ha de dur a terme una avaluació de cada projecte recollit en el Pla Estratègic. Per fer-ho, expliquem|comptem amb diferents instruments:

- L'anàlisi i disseny de polítiques (ADP).
- La Programació.
- La Planificació de Projectes.

... així com de diferents criteris d'avaluació:

- eficàcia
- eficiència
- efectivitat
- etc.

2.Evaluación de l'execució del Pla.

L'avaluació de l'execució del Pla no consisteix necessàriament en la suma de les avaluacions de cada un dels projectes. No es tracta únicament d'això. A més, existeix una avaluació d'eficàcia relativa del Pla.

El Pla estratègic és un instrument de treball més d'una institució. Es tracta d'una concentració de polítiques i d'agents en aquells camps on la relació cost/benefici és més avantatjosa. No obstant això, hem de tenir present que una part de la institució continua treballant al marge o fora del que recull el Pla.

En aquest sentit és precís avaluar la relació entre els recursos destinats a projectes (polítiques, actuacions) del Pla i les de "fora del Pla" i plantejar-se, en funció dels resultats de l'avaluació, què cal, potenciar, què ha de passar dins del Pla, què ha de sortir...

Existeix un exemple que ens il·lustra aquest tipus de plantejament avaluador. Fa uns anys, entre 1987 i 1989, en un context de crisi econòmica important, les institucions públiques es van dedicar a la promoció econòmica. Va ser un instrument molt de moda i que a poc a poc, les institucions han anat abandonant calladament perquè la seva eficàcia ha estat nul·la.

Però la raó d'aquesta falta d'eficàcia la trobem que eren polítiques a què es van dedicar molt pocs recursos. A recursos raquítics, resultats nuls.

El mateix pot succeir amb un Pla Estratègic. Si en la fase de la seva execució no se li dediquen els recursos suficients, pot ser que no generi resultats satisfactoris. Una possibilitat és que les activitats "fora de Pla" immobilitzin recursos necessaris per al Pla. El Pla entra directament en competència amb altres activitats de la institució per aconseguir recursos. Per això, molts Plans Estratègics fracassen perquè, al final, se li dediquen pocs recursos.
Per què el Pla Estratègic no recull totes les activitats de la institució? Per definició, el Pla no pot fer-ho tot. No és un instrument pensat per fer-ho tot, sinó per aprofitar al màxim les oportunitats i eliminar les amenaces més importants per a la institució mobilitzant recursos considerables.

Una obligació dels Ajuntaments és netejar els carrers. Ho contempli o no el Pla Estratègic ho farà igual. Ara bé, pot ser que des d'una lògica de Planificació Estratègica necessitem que els carrers siguin molt nets, llavors sí és precís incloure'l en el Pla.

El Pla Estratègic té una lògica diferent de la PBS. La Pressupostació per Programes part del que ja s'està fent en una institució. Analitza la totalitat de les accions de la institució, li assigna objectius, recursos, terminis...

El Pla Estratègic primer diu què s'ha de fer i després busca els recursos per a cada un dels objectius.

3.Evaluación de la vigilància.

Les dues formes anteriors són les més específiques o "genuïnes" de la fase d'Avaluació del Pla Estratègic.

L'avaluació de l'entorn que fa la vigilància també és molt difícil es realitzar perquè existeixen les inercias de la planificació i de la programació que tendeixen a "cosificar" el Pla Estratègic. És com si posés el Pla en un altar i, malgrat el pas del temps i dels canvis de l'entorn, no es canvia per adaptar-lo de tant adorar-ho per considerar-lo "perfecte".

Costen, fins hi to els canvis en el discurs polític. Hi ha casos en els quals es diu que el Pla Estratègic és "una cosa que va a missa" a l'en "que no pot canviar-se-li ni una coma" i després ningú no s'atreveix a proposar un canvi. Això és contrari a la lògica del Pla Estratègic que, respecte a l'exemple anterior, és al contrari: el Pla ha de canviar en funció dels canvis de l'entorn.

El Redisseny.

Davant dels canvis de l'entorn, convé:

a) Redissenyar cada projecte (que es deriva directament de la vigilància de l'execució dels projectes). Aquests tipus de redisseny són un primer nivell d'actualització del Pla i des del nostre punt de vista és "contínua".

b) Modificar el "cistell de projectes" o de les prioritats estratègiques. Els canvis poden donar-se als calendaris o en els recursos dedicats a cada projecte. Es tracta de canvis basats a posar, reconduir o treure recursos de cada projecte en funció dels canvis de l'entorn o de les prioritats estratègiques.

c) Redissenyar el Pla. És el replantejament global del Pla per adaptar-lo als canvis sorgits en l'entorn al cap de cert temps. Quan parlem de canvis en l'entorn, parlem de canvis en les relacions entre els eixos, canvis en la part substancial del Pla. Això significa introduir canvis en les àrees i en l'estructura del Pla.

Resumint aquests últims tres punts, la revisió o redisseny d'un Pla Estratègic s'ha de fer segons aquests criteris d'urgència:

En el cas dels projectes: contínua.

En el cas de les prioritats: sovint.

En el cas del Pla Estratègic sencer: cada mandat (4 anys). Hem de tenir present que en molts casos ni tan sols no s'ha mantingut la missió en aquest curt període de temps (a causa de l'alt grau de turbulència registrat).

A més, hi ha un instruments complementari molt important: la Planificació a mitjà termini, una previsió plurianual de les grans variables que són:

a) La cartera de grans projectes Cuántes coses s'han de fer i quant costaran.

b) El Model econòmic-financer Un model de grans variables pressupostàries de la institució: ingressos, despeses, dèficit, deute...